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　　本報記者 姚聞

　　2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。新修正的《土地管理法》集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央改革農(nóng)村土地制度、嚴(yán)格耕地保護(hù)的重大決策部署。《土地管理法》修正是在什么樣的背景下進(jìn)行的？有哪些重大創(chuàng)新性制度？在“6·25”第30個全國土地日來臨之際，本報記者就相關(guān)問題采訪了西藏自治區(qū)自然資源廳廳長達(dá)娃次仁。

　　問：此次《土地管理法》修正的背景是什么？

　　答：土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的中國特色土地制度為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。《土地管理法》實(shí)施以來，為保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著實(shí)踐發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

　　針對農(nóng)村土地制度存在的突出問題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地制度改革提出了明確要求。由于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，為審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，2015年，中央部署在全國33個試點(diǎn)地區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，曲水縣被列為全國33個試點(diǎn)縣之一。在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點(diǎn)工作取得明顯成效，為《土地管理法》的修改奠定了堅實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　問：此次修正《土地管理法》堅持的原則是什么？都有哪些創(chuàng)新性規(guī)定？

　　答：《土地管理法》的修正堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定。

　　問：這些創(chuàng)新性制度具體內(nèi)容是什么？又是如何體現(xiàn)中央改革農(nóng)村土地制度、嚴(yán)格耕地保護(hù)精神的？

　　答：一是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。原《土地管理法》規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該宗土地才可以出讓。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益不能得到充分保障。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域大量的集體建設(shè)用地違法進(jìn)入市場。新法刪除了原法關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用，推動市場化方式配置土地資源。土地使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市的二元體制，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)人的土地權(quán)益，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度性障礙。需要特別說明的是，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，并不意味著農(nóng)村所有的土地都可以隨便進(jìn)入市場。能夠直接進(jìn)入市場的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須符合法律規(guī)定的條件，必須遵循用途管制的原則和要求。

　　二是改革土地征收制度。《憲法》和原《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償，但公共利益一直沒有明確界定，導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障。新法采用列舉的方式，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定：因軍事和外交需要、由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)，確須征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制濫用征地權(quán)。新法明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。新法規(guī)定征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素制定區(qū)片綜合地價，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。在制定征地補(bǔ)償安置方案時要充分保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。倡導(dǎo)和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

　　三是完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難以落實(shí)。新法完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居，這是對“一戶一宅”制度的重大補(bǔ)充和完善。考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新法還規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。同時，新法還明確下放宅基地審批權(quán)限，規(guī)定農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

　　四是將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國家糧食安全是土地管理制度的核心內(nèi)容。為增強(qiáng)全社會對基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識，新法將原來的基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)。同時，新法明確：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。各省（自治區(qū)、直轄市）劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）耕地實(shí)際情況確定。目前，我區(qū)耕地保有量為592萬畝，劃定永久基本農(nóng)田503.6萬畝，占比85%。

　　問：這些新的制度設(shè)計的意義是什么？又如何推進(jìn)實(shí)施呢？

　　答：新修正的《土地管理法》針對農(nóng)村土地制度中存在的突出問題，堅持以人民為中心的價值取向，緊緊抓住農(nóng)民群眾關(guān)心的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等重點(diǎn)問題，一切從維護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)來謀劃和推進(jìn)改革，堅持把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為修法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這一系列重大修改必將對我國土地管理制度乃至于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。當(dāng)前，要把貫徹落實(shí)新法作為改革土地管理制度的重要抓手，按照循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌全局的原則，在生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略中統(tǒng)籌落實(shí)好新法的各項(xiàng)制度，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展增添動力和活力。